中国监察体制改革破冰启航

 

 

中共十九大后，中央政策议程上的最优先事项已经浮出水面--国家监察体制改革。近日，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。11月4日，十二届全国人大常委会通过关于在各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。几天后，由全国人大审议的《中华人民共和国监察法（草案）》（以下简称「草案」）在官方网站公布，面向社会征求意见。该草案明确了国家监察工作的一系列重大问题，规定了监察机关的基本定位、监察范围、监察职责、监察许可权、监察程序等核心内容。

内地知名制度反腐专家认为，监察体制改革的全面推进，「是实现多年沉寂的政治体制改革的破冰之旅」。

「攥起拳头」破「九龙治水」

在近期的各类政治文献中，国家监察体制改革被称为「事关全域的重大政治改革」，其目的是「完善党和国家自我监督体系」。

中共十九大报告以较长篇幅对「深化国家监察体制改革」提出明确要求。随后出炉的党章修正案规定，「党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。」

据统计，中共中央总书记习近平曾6次主持召开中央政治局会议、中央政治局常委会会议和中央全面深化改革领导小组会议专题研究，审议通过改革和试点方案，明确工作时间表和路线图。

今年11月6日，中共机关报《人民日报》在头版刊发万字通讯，介绍了国家监察体制试点启动一年以来的成绩。在此时间节点披露大量改革细节和内幕，无疑具有样本示范和再次动员的意义。

内地媒体报道称，各试点地区是「从关乎党的事业兴衰成败和国家前途命运的高度」，将改革工作作为重大政治任务谋划、部署和推进。可以看出，在「顶层设计」的加持下，相关的各项资源，均被优先配置给监察体制改革，为其提供政策创新和制度移植的动力。例如：全国人大常委会迅速通过相关决定，为试点工作提供法治保障；中组部研究提出试点地区监察委员会干部管理体制和任免审批程序；中央政法委统筹司法执法机关积极配合改革试点；最高人民检察院做好转隶人员思想政治工作和线索移交；中央编办对试点地区涉改单位人员编制机构转隶进行具体指导等。

中央纪委副书记肖培在近日公开指出，「反腐败九龙治水不行，必须把拳头攥起来。」所谓「攥起拳头」，不仅是改革资源的整合，更是组织和制度的创新。在组织创新方面，即通过国家监察委员会与中央纪委合署办公，把党内执纪与国家执法贯通起来，把过去分散的行政监察、预防腐败及检察机关反贪、反渎力量整合起来，形成合力。

从试点模式看，监察委员会与纪委合署办公后，对党委全面负责，履行纪检、监察两项职责，监察委员会不设党组，主任、副主任分别由同级纪委书记、副书记兼任，实行一套工作机构、两个机关名称。在制度创新方面，制定国家监察法，这是中国的反腐败国家立法之一。对于监察法草案，《中国纪检监察报》11月9日刊登题为《监察法解决了什么问题？》的文章称，「制定监察法是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，是总结反腐败斗争经验、巩固反腐败成果的制度保障」。主要任务有四项：一是加强党对反腐败工作集中统一领导；二是实现监察全覆盖；三是整合分散的反腐败力量；四是以法治思维和法治方式反对腐败。

过去，中国行政监察的对象主要是行政机关及其工作人员，监察范围过窄。监察委员会的设立和运行，将对所有行使公权力的公职人员进行监察，实现由监督「狭义政府」公职人员到监督「广义政府」公职人员的转变，使监督不再有空白地带。

根据草案，监察机关将对六大类公职人员进行监察，其中包括过去覆盖不到的监察「盲点」--人大、政协、检察院、法院人员，以及虽然不在公职队伍内、但从事政府授权行为的人员和一些企业、事业单位人员等。

从试点效果看，改革后的监察覆盖群体明显扩大，近乎翻番。例如，北京市监察对象目前为99.7万人，较改革前增加78.7万人；山西省监察对象达到131.5万人，较改革前增加53万人；浙江省监察对象达到70.1万人，较改革前增加31.8万人。内地学者认为，是次监察改革达成的全覆盖「前所未有」，体现了近五年来反腐经验的法治化成果。

「异体监督」时代开启

近二三十年来，对于中国政治改革突破口的选择问题，学界及政界大致有过几种观点：一是通过创新党内民主的方式，二是通过创新基层民主的方式，三是通过司法改革，此外还有领导体制改革、政府机构改革、财税体制改革等路径选择。

不过因为种种原因，上述一些方式，并不都适合作为政治体制改革的破题点。与其他领域相比较，反腐败具有「支持度最广、口子最小、见效最快」的特点，可以取得事半功倍的效果。就改革时机而言，中共十八大以来持续开展高压式反腐败斗争，已经取得显著成果，也为制度构建打下牢固基础，十九大的召开又进一步凝聚了行动共识。

?眼於「建立党统一领导下的国家反腐败工作机构」的监察体制改革，则既涉及权力结构和配置的重构，又不会对政治稳定造成冲击，成为新时期政治体制改革的行动起点，显然是经过审慎考虑的。

从「行政监察」到「监察行政」，主语和宾语的倒置，实际代表了「同体监督」转向「异体监督」的重大改变。这也是监察体制改革在制度层面的「破冰」意义所在。 

内地资深制度反腐学者李永忠曾指出，改革权力机构，就是要把权力分成决策权、执行权、监督权，三种权力分别运行。在中国的现实体制下，多党制和党内分派都不可行，执政党要想保持先进性、纯洁性并长期执政，唯一的路径就是党内分权。但若进行党内分权设计，改革难度高、风险大，相对而言，还是行政分权更符合渐进改革的思路。监察体制改革，即是中共独立领导的一项崭新的权力分配实践。可以预见，下阶段的改革重心，将继续围绕监督权的配置展开，既要保障监督权的独立行使，也要实现对其他权力的制约，同时还要厘清与行政、司法等权力的边界。

从监察委的许可权和职责看，最新出台的草案对监察委履行的监督、调查、处置3项监察职责进行了具体规定。为履行职责，监察委可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施。

国家监察体制改革的题中之义，是要根据监督权的行使特点和程序要求设计内部机构，使案管、调查、审理等各环节相互配合、相互制约。从试点情况看，调整机构设置，优化内部监督机制，显然已被纳入改革之列。例如，北京、山西、浙江等地区的执纪监督部门与执纪审查部门均分开设立，并由不同副书记分管。执纪监督部门负责联系地区和单位的日常监督、不负责具体案件查办；执纪审查部门负责对违纪违法行为的初核和立案审查，不固定联系某一地区或者部门，一案一指定、一事一授权，充分发挥审理部门审核把关作用。

从不同权力机构间的关系看，在监察体制改革建后，检察院不再自行负责反贪、渎职和预防职务犯罪等工作，而是由监察委员会直接负责，这是监察委和检察院之间既相互衔接、又相互制衡的体现，可以更好地发挥各自优势并提高工作效率。

在建立健全监察机关与司法执法机关的协调机制方面，已形成了一些地方经验。例如，山西省建立监察机关与公检法司各单位工作联席会议制度，探索实践检察机关提前介入；浙江省以反腐败协调小组名义制定《关于办理职务犯罪案件中加强协作配合的意见》，形成由监委决定采取留置措施、公安机关具体负责管理的工作机制等。

不过权力制衡与衔接，并不是一条好走的钢丝绳。在检察院的反贪、反渎、职务犯罪侦查等职权重新划归后，将给今后的司法改革带来一定冲击。举例而言，内地检察院在生态环保、食品药品安全等领域的公益诉讼，是十八大以后司法改革中的战略举措之一。支撑公益诉讼的重要武器是检察院的自侦权，但在该权力被剥离后，改革如何为继、社会公共利益如何保障，是需要考虑的现实问题。

法学学者指出，内地司法改革本身即有「碎片化」的问题，不同系统的方案缺乏统一设计，加之国家监察体制改革提速而上，意味?不少相关的司法制度都要重新安排。但从另一方面来说，这也是释放结构性压力，倒逼健全完善国家法律和权力运行体系的一个机遇。

「修法」与「修宪」路径之争

监察体制改革如何做到「於法有据」，从试点时就曾引起学界争论，形成了「修法」和「修宪」两种观点。

监察法草案一出，舆论热度再起，除了讨论其中的条款细则，焦点集中于是否同步修宪等问题。有观点认为，经由全国人大立法就能满足监察体制改革的合法性的要求，而无需通过修宪。其依据是宪法中的规定，「全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权」，全国人大行使「制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律」等职权。但增减权力配置的机构载体，改变国家政体--把原有国家机构体系中的「一府两院」变为「一府两院一委」，这与现行宪法中规定的国家机构产生了冲突。

以陈光中、秦前红、童之伟等为代表的内地法学专家主张，理应先修改宪法，在立法程序上宪法修改的通过要先於监察法的通过。在此框架下明确监察委员会的地位、性质与职权，及其与人大和司法机关的关系等。

秦前红认为，如不修宪，对于监察委员会的存续及其权力行使乃至权力的限制都是不利的。但「大修」伤害宪法权威，「小修」正当性不足，故应采取「中修」的折中方案，尽量减少针对已有条款的删节、调整，主要增加有关监察机构的正当性及其授权的部分条款。

围绕国家监察体制改革的法治路径之争凸显了本轮改革中的核心命题之一，即国家监察体制改革的程序约束，其实质是全国人大改革国家监察体制的宪法许可权问题。

「修法论」的隐含前提是，认为全国人大的权力源于人民，其权力范围不以宪法为限。基於此，并不存在以修法方式设立监察机关是否违宪的问题。「修宪论」的隐含前提是，全国人大及其常委会的立法权源於宪法，受限於宪法，立法权的行使不能导致宪法的实质修订，否则便与宪法规定不符。

如何处理改革与立法的关系，是一个久已有之的问题。可以说，改革开放以来，中国的立法与改革就是两个一起驱动的车轮，有时相得益彰，有时形成掣肘。

就政治体制改革而言，其理念和手段相对于法律来说具有前瞻性和创新性，又事关重大。如何妥善处理「破与立」的关系，需要在实践中不断探索和总结经验。总体而言，二者应遵循三个原则：一是以法治凝聚改革共识；二是以法律手段打破固化「平衡」，并保护改革探索；三是用法律固化改革成果，使之制度化和长久化。

国家监察体制改革虽然在初期具有「切口小、见效快」等优势，但随?向「深水区」推进，改革面临的挑战和矛盾也在增多，其中一些将触及深层次的权力结构问题。

未来的主要现实问题之一，是国家监察体制改革是否会对人大制度构成根本性影响。监察法草案的第六条规定：国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作。国家监察委主任由全国人大选举产生，副主任、委员由监察委员会主任提请全国人大常委会任免。国家监察委员对全国人大及其常务委员会负责，并接受监督。

可以看出，监察委员会置于人大制度之下。但依照改革设计，监察机关的监察对象是全覆盖的，即人大也在监察对象之列。这就产生了「监察全覆盖」与「监察委员会受人大监督」的逻辑关系难题。有学者提出，监察委可以监督人大的工作人员（如内设的宣传处、政研室、办公厅等工作人员），但是否应该、如何监督人大代表，则应另议。

代议政治的基本原则是要确保其自主性与独立性，免受其他国家机关之干预。监察机关是否可以介入人大的「核心领域」，如何保障「民意代表」的政治权利，还需要在未来做进一步设计，不能与人民主权原则相悖。

除却上述难点之外，国家监察体制改革还面临一些操作层面的具体问题，需要今后在实践中解决。例如，高校、国有企业和农村社区点多面广，监督力量仍然薄弱；属地管辖和分级管辖在监督范围上存在交叉，少数职务违法犯罪案件管辖权尚不明确；一些地区对推进改革的方法论理解不透彻，在监察范围上过于求全等。

官媒近期的总结文章坦承，「深化国家监察体制改革目前还处于起步阶段，试点工作中也存在一些问题和不足」。对于这些问题，必须高度重视，在深化试点、推开改革、完善立法过程中进行更多精细化的研究。

同时，应当继续坚持民主参与、社会监督的价值取向，使这项政治体制改革的破冰工程顺利推进，形成契合法治精神的闭环式监督体系，实现中国本土性资源的现代性转化。

编注：本文由香港《镜报》供稿。