拥堵费能治好北京堵车吗？

 

北京官方近日宣布，向驾车者收取交通拥堵费的方案正在紧锣密鼓研究制定。这个一度被民众认为已搁浅的交通拥堵费政策，再次进入公众视线，并引发了媒体和公众对特大城市征收拥堵费的关注。

官方声称这是借鉴国际上新加坡、伦敦的治堵经验，制定的交通拥堵收费方案，能否有效解决北京「首堵之城」的顽症呢？能否获得民众的认可顺利推行呢？还是会像之前的拆除社区围墙政策一样，胎死腹中呢？目前还不得而知。

有专家指出，任何一项公共政策，都不可能单凭一己之力，就可以解决复杂的系统性难题。北京的交通拥堵，不只是私家车过多的一个原因，公共交通的滞后，城市规划和综合管理配套的落后，都是导致「首堵」的原因。解决「堵城」，唯有综合施治，方能见效。

京式治堵  懒政之疑 

前不久由北京市政协牵头召开的雾霾治理协商会上，北京市环保局和交通委明确表示，已经初步制定交通拥堵收费政策方案和技术方案，目前处于研究和论证阶段。据北京交委透露，收费政策和技术方案，借鉴了新加坡、伦敦等城市的经验。

此消息预示?，曾经被提及的拥堵费政策，今年在北京市或将动「真格」。此前，北京拟征拥堵费的消息流传了很多年，基本上每一次公开报道都会引来一波反对的声音。此次，北京交委公布的信息一经披露，亦引发了舆论的强烈回馈。

记者从百度的即时热点排行可以清晰看到，作为一个潜在的地方性政策法规，「北京拥堵收费方案」赫然排列在搜索热点之上。网民对于拥堵费征收的问题整体表现较为敏感，同时对于收费的问题也多持质疑态度。综合网民评论情况，绝大多数网民认为拥堵费征收不合理；部分网民担忧收拥堵费是否能有效解决拥堵问题；还有网民表示，靠收费来治理拥堵有懒政之嫌。有网民就留言指出，用收费的方法限制公民使用公共资源的权利，北京市政府怎么不在功能区域规划、鼓励错峰出行、规范行驶规则上想办法？没好办法就收钱，这是「懒政」的表现吧，有多少事情都用一个收费来解决，难道除了收钱就没有别的办法了吗？

对于民众的质疑，相关专家认为，主要原因有两个方面：一方面是之前为了治理交通拥堵，相关部门已经想出了很多招数，比如北京自2010年开始实行「限购令」，然而，交通拥堵的问题依然没有得到很好地解决。另一方面是公共交通体系仍不完善，如果民众不驾车出行的话，那么现有的公共交通势必承担更大的客流压力。这样一来，城市交通的速度和效率同样提高不了，还增加了民众出行的不舒适感。

对于北京市政府而言，征拥堵费的理由无非两个，一是治霾，二是治堵。然而征拥堵费能多大程度上减少雾霾和拥堵，其实仍是未知数。媒体舆论认为，至少需要基於数据有说服力的研究论证，而且这个过程应该开放公众参与，汇集民意智慧，不能仅仅交由小部分的官员和专家学者闭门讨论。

更有法律界专家指出，征收拥堵费没有相关法律依据。据交通运输部管理干部学院教授张柱庭介绍，从法治的角度看，现有法律规定全国人大有权决定征收项目，地方人大和政府都没有这个权力。「根据当前法律规定，只有经营性公路和还贷性公路可以进行收费，城市的路面交通收费是不被允许的。因此征收拥堵费，在现行法律上并不能找到相关的依据。」张柱庭认为，拥堵费必须要过合法化这一关，即使最终北京要开征拥堵费，也必须由全国人大制定相应的法律法规后才可实行。中国人民公安大学交通管理工程系副教授丁立民则认为，2014年修订的立法法中新增了没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规定。「从某种程度上来说，征收拥堵费也是对民众财产权的一种减损。」丁立民说。
     

中国社会科学院法学研究所副研究员支振锋也认为，收取拥堵费在法律上确实不容易找到依据，很多政策在出台前需要在法律上加以界定，之后再反复征求公众的意见，而目前收取拥堵费的问题显然不符合条件。

收费治堵 政府迫不得已？ 

回看北京的治堵史，收交通拥堵费当是政府的又一次试验。

从上世纪90年代末开始，北京市有关部门相继出台了包括单双号限行、限购、提高停车费等多项措施，但「人在堵途」的状况始终难以改善。据《2015年度中国主要城市交通分析报告》显示，北京高峰拥堵延时指数为2.06，平均车速22.61公里/小时，拥堵时间成本全国最高。

在此背景下，征收拥堵费被认为是一招「必杀技」。而此前，北京市有关部门也做了多年的研究与论证。

「研究制定重点拥堵路段或区域交通拥堵收费方案，择机实施。」早在2010年12月，北京市出台缓解交通拥堵的28条措施中，就第一次「浮现」了拥堵费的身影。此后拥堵费就成为了那只迟迟难以落地的「靴子」。2013年9月，北京市环保局发布《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》，要求交通委和环保局牵头，「研究城市低排放区交通拥堵费征收方案」。2015年底，北京市交通委缓堵处副处长周天在作客中国之声特别节目《今天我值班》时也曾透露，北京将在2016年研究试点征收拥堵费。今年北京「两会」期间，拥堵费政策也一再被提及：北京市常务副市长李士祥明确表态，北京正在研究试点征收拥堵费的政策；北京市交通委委员、新闻发言人容军则表示，拥堵费政策还没有时间表，因为政策涉及面大，要就具体收费方式、技术路径、收费区域等方面进行充分研究，政府将会慎重研究。

与以往不同，此次北京市交通委在雾霾治理问题提案办理协商会上「已初步制定交通拥堵收费政策方案和技术方案」的最新表述，让众多的北京民众感受到，这次征收拥堵费恐怕是要「动真格」的了。

在城市交通拥堵现象已不单单是北京难题，而是带有全国普遍性意义的背景下，首都之外的网民也开始担忧，北京的「拥堵费」会不会成为一个全国样板，继而在全国更大范围内推广。对此，专家也有同样的担忧，国家交通部城市交通研究中心副主任吴洪洋就表示，征收拥堵费就像当年的汽车限购政策一样，只要有一个城市起头，就会逐步在其他地区推广开来。

据《2015年度中国主要城市交通分析报告》显示，2015年度中国「堵城」排行榜中前10位分别为：北京、济南、哈尔滨、杭州、大连、广州、上海、深圳、青岛、重庆。单从下班开车的艰辛程度上看，广州在18点后的晚高峰时段的拥堵程度「冠绝全国」。早在2013年4月，广州市政府采购网挂出的一家监理公司斥资110万元对「交通拥堵费储备研究」进行招标事宜，2015年底，广州市重大城建公众谘询监督委员会针对广州城市拥堵问题紧急召开「广州拥堵情况研讨会」，向广州市交委、市住建委、市交警支队等建议，高峰期征收拥堵费。同时，在是否征收拥堵费问题上，上海市政府也有表态，今年3月，上海市市长杨雄在访谈时表示，上海目前没有考虑实施单双号限行、收拥堵费，而希望通过其他更好的方法来解决拥堵问题。据一位知情专家透露，上海、广州、西安等城市多年前就已开始研究征收拥堵费政策了，且已经有了方案，只是没有实施，只要有一个城市率先实施，预计很快会有更多城市效仿。

收了钱 就真不堵了？

收拥堵费，是中国绝大多数城市市民不想面对的「结果」，因为，民众怀疑，收了拥堵费，就真能解决北京乃至全国大城市的拥堵问题吗？从伦敦等城市的答案来看，非也。

在伦敦，收取拥堵费的效果并不理想。为了缓解伦敦市中心区拥堵现象，从2003年2月17日起，伦敦开始征收市中心交通拥堵费，收费标准是每辆车每天进入收费区一次性交纳5英镑的「进城费」，2005年7月又调高到8英镑，之后升到10英磅。伦敦市政府规定收费时间为星期一至星期五的早晨7:00至下午6:30，在这一时间内进入该区域的司机事先要通过电话或互联网等方式向有关部门提供信用卡帐号付费，并注册车牌号。收费区内设置了大约800个摄像头，专门识别车牌号。如果你没有付费，它们马上就会认出来，第二天你一定会收到一张让你追悔莫及的高额罚单。收费连年看涨，效果却越来越弱。因为行政费用花掉了拥堵费收入的一大部分，征收工作在人力和技术上都要花掉很多钱，真正用於改善交通的费用并不可观。

在纽约，拥堵费更因反对者众多被迫放弃。为改善纽约日益拥堵的交通状况，纽约市长彭博在2008年4月曾提出效仿英国伦敦，对工作日从早6时至晚6时，纽约市曼哈顿区60街以南到华尔街商圈路段将加征塞车费，收费标准为轿车每天8美元，卡车每天21美元，计程车多收1美元附加费。上述路段居民的车库免税优惠同时被取消。纽约拥有86台闭路电视对全市5个区的主干道交通状况进行监控，为工作人员处理事故和交通拥堵提供即时信息。但随机抽样调查表明，纽约市民对这个方案没有热情，纽约市及周边城郊61%的居民反对彭博的方案；曼哈顿区居民中赞成和反对的比例相当，各为48%和46%。最终这项政策搁浅。

当然，在世界大城市中，也有收取拥堵费治堵比较成功的典型，例如新加坡，但新加坡之所以能取得成功，并不只是收费那么简单。新加坡是世界上首吃交通拥堵费螃蟹的城市，1975年，新加坡就开始在市中心6平方公里的控制区域征收「交通拥堵费」。当时限於技术落后，只能手工收费，就是要求进入中心区的车辆必须购买「区域通行证」。只有一种情况例外，若车上有4个人，就可以免费。因此，在上下班高峰时间，经常有成人站在路边等待免费搭车，司机也乐意搭载。然而，这种收费方式难以根据实际流量和车速来进行适时调控，耗费时间和人力。1998年，新加坡成为全球第一个实行公路电子收费的城市，当经过电子收费系统时，司机无需停车，收费器就可以自动扫描扣费，而收费金额则完全根据车流量自动进行调整。

新加坡表面看是拥堵费缓解了交通，实质上拥堵费在新加坡交通当中的功用是被人为地曲解和放大了。新加坡目前仅有60多万辆私家车，1998年就开始实施拥堵费，其购车成本高昂，同时大力建设地铁、轻轨，一半以上是单行线，开车还不如坐地铁方便快捷。更重要的是城市规划做得好，住宅区与工业区、金融区是相匹配的，大部分的上班族都用不?坐很久的车，大部分学校距离住宅区不会超过500米，且不用穿过主干道，根本用不着车接送。

新加坡治堵的成功，应该得益於全方位的交通和城市规划方略。这正如日本东京，不收取拥堵费，而是通过大力发展公共交通来解决堵车问题。

日本并没有收拥堵费，这主要源於日本人公交出行意识很强烈。在日本东京，家用汽车平时都是放在车库里，上下班都是乘地铁。一是因为乘地铁才能准时上下班，二是公司里只有总经理和董事长才有车位。日本专家到中国来访问，他们就很吃惊，中国员工上下班都要自己开车，在日本，自己买的车一般只用於周末休闲或是周末度假。与东京的公交系统相配套的是，交通路况电子信息牌会即时显示路况信息，以供交通人员疏散拥挤路段和人们选择行车路线。

综合来看，国外征收拥堵费的城市并不多，即便是像伦敦、新加坡这样的城市，其背后也是依靠强大的公共交通才能顺利地开征交通拥堵费。想要依靠征收拥堵费治堵，必须要有更为完善的公共交通系统和先进的技术手段作为依靠。否则，除了增加有车一族的负担外，对缓解交通压力恐怕发挥不了多大的功效。

北京治堵该怎么办？

交通拥堵是一个世界级难题，收费只是手段，治堵才是目标。从各国经验看，拥堵费并不能包治百病。北京从新加坡和伦敦需借鉴的经验是，避免单纯的「以费治堵」，而是需要综合施策。

据统计，目前北京共有15条地铁线路，1020条公交运营线路。但目前北京公共交通承担的出行比例不足40%，这与国际其他大城市60%左右的公共交通出行比例相比，相距甚远。采访中，多数民众都表达了对当前北京公共交通的不满，「地铁太过拥挤」「等车间隔太长」「公车道并不快捷」等都被频频「吐槽」。

在今年1月北京市「两会」的政务谘询会上，北京市政府某主要领导就明确表态，北京目前560万辆机动车，这种特大型城市的交通，不是简单收费就能解决，也不是一个单项措施就能解决的，而是要有综合政策。

综合施策该如何做？这就要求政府相关部门避免把治堵简化为收费，首先，要扩大公共交通，这要作为重中之重，公交优先应是大都市的基本原则。其二，拥堵费用分时动态收费，依托大数据，确定不同的收费标准，越堵的路段收费越高。更重要的是，转变市民的出行理念，鼓励更多的绿色出行。征收的拥堵费要用来改善城市路网建设，打通交通的毛细血管，实现城市道路利用最大化。还要与时俱进地推动交通出行模式变革，鼓励市场主体加大交通出行方面的商业模式创新，不断规范互联网拼车、租车等共用交通市场。

与此同时，优化城市功能区块规划布局，坚持落实产城融合发展的理念，特别是科学、合理布局大城市中心区的行政、教育、医疗等功能设施，大的要「切块」、小的要「切段」，使城市的功能布局相对小一点、分散一点。让市民的日常出行距离尽量缩短。

编注：本文由香港《镜报》供稿。